הליכי גישור בתיקים אזרחיים מול רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים

"הילכו שניים יחדיו בלתי אם נועדו" ?

אמיר זימן – מגשר, עו"ד ונוטריון

חבר בצוות המגשרים במרכז הגישור בבית לגישור ובוררות

שני משפטים תמיד רציתי להגיד, או לכתוב. הראשון הוא: "ערב טוב קיסריה" (או שוני...) והשני הוא "הילכו שניים יחדיו בלתי אם נועדו". זה תמיד נשמע לי משפט של אנשים שמבינים דבר אחד או שניים ושכדאי להקשיב להם, ותמיד חיפשתי את ההזדמנות הנכונה להשתמש בו. כשהתבקשתי לכתוב מאמר לאתר האינטרנט של "הבית לגישור ובוררות" של המרכז לשלטון מקומי, החלטתי להגשים משאלה אחת. אולי, בעתיד, גם אצליח להופיע בקיסריה (או בשוני) .....

לאחרונה יצא לי לנהל מספר הליכי גישור בתביעות כספיות, בהם אחד הצדדים היה רשות מקומית או תאגיד עירוני – גוף מוניציפאלי, שלכאורה, אין לו כל אינטרס ליישב סכסוכים במסגרת של הליך גישור, שכן התפיסה הרווחת (ברוב המקרים גם המוטעית) היא שהשתתפות בהליך גישור בתביעות מסוג זה, מחייבת פשרה או ויתור של כל אחד מהצדדים על דרישותיו או עמדותיו המקוריות, אולם רשות מקומית או תאגיד עירוני, האמונים על שמירת כספי ציבור, אינם רשאים לעשות ויתורים כאלו מיוזמתם ולכן יעדיפו הכרעה שיפוטית.

רשות מקומית או תאגיד עירוני, כגופים ציבוריים, צריכים לשקול שיקולים רלוונטיים בבואם להחליט האם להשתתף או לא להשתתף בהליך גישור. על שיקולים אלו ניתן ללמוד מהשיקולים שעל המדינה לשקול במקרים דומים. שיקולים אלה מפורטים בהנחיה מספר 60.125 של היועץ המשפטי לממשלה שכותרתה "יישוב סכסוכים שהמדינה צד להם בדרך של גישור" ואשר עודכנה בשנת 2011. בסעיף 3 להנחיות מפורטים הסכסוכים שגישור הוא דרך מתאימה ליישובם:

א. סכסוך שבו המדינה אינה מעוניינת בקביעה משפטית או ביצירת תקדים, או סכסוך שבו אין חשיבות מיוחדת להכרעה שיפוטית דווקא.

ב. ניהול ההליך בבית המשפט אינו כדאי מבחינה כלכלית, שכן היחס בין העלות הצפויה של ההליך ומשך ההתדיינות הצפוי לבין התועלת הצפויה מניהול ההליך הוא בלתי סביר.

ג. סכסוך שבו המדינה מוכנה לפעול לפנים משורת הדין.

ד. קיימת מערכת יחסים נמשכת בין בעלי הדין, אשר צפוי שתימשך גם לאחר ההליך המשפטי נשוא ההתדיינות. לדוגמא: יחסי עובד-מעביד, יחסים נמשכים עם ספק ועוד.

ה. ביסוד ההליך עומדים אינטרסים לבר-משפטיים למשל, כאשר בעלי הדין או אחד מהם מבקשים לאמיתו של דבר סעד שבית-המשפט אינו מוסמך לתתו, כגון הכרה, התנצלות וכיוצא באלה.

ו. העימות בבית המשפט עלול להחריף את הסכסוך ואף לסכל אפשרות – שלמדינה עניין בה - של שיתוף פעולה עתידי בין בעלי הדין בנושאים נוספים שאינם קשורים לסכסוך.

ז. נושאי הסכסוך הם טכניים או מורכבים ומצריכים הבנה ומומחיות מיוחדת העשויה לסייע במציאת פתרונות יצירתיים, למשל, של רואה חשבון, מהנדס וכדומה.

ח. סכסוך שצפוי כי הכרעה של בית-המשפט לא תסיים אותו, וכי צפוי שהוא ימשיך ויכביד על מערכת בתי-המשפט ועל המדינה, בין בהליכי ערעור, הוצאה לפועל וכו`, ובין בהליכים חוזרים או נוספים באותו עניין.

ט. נושאי הסכסוך רגישים, וקיים עניין מיוחד לבעלי הדין לבירור שלא בפני בית-המשפט; לדוגמא: סוד מסחרי, פטנט, עניינים אישיים.

י. סכסוך מורכב ורב-צדדי אשר מטיל עומס רב על בית-המשפט ויישובו במסגרת של גישור עשוי להיות יעיל יותר.

ובסעיף 4 להנחיות מפורטים סכסוכים שאינם מתאימים או שלא רצוי להעבירם לגישור:

א. סכסוכים שהמדינה רואה צורך שייקבע בהם תקדים משפטי, או שרצוי מבחינה ציבורית כי ההליך יתקיים בית המשפט. ניתן, עם זאת, לשקול פנייה לגישור גם לאחר קבלת הכרעה שיפוטית, אם לא היה בה כדי ליישב את הסכסוך או אם ההכרעה עצמה נתונה במחלוקת.

ב. הסכסוך הוא כספי ובעל הדין שכנגד הינו פושט רגל או חברה בכינוס נכסים או בפירוק. במקרים כאלה אין בדרך כלל טעם לפנות לגישור. (באופן אישי אני לא מסכים להנחה זו אבל לא זה נושא המאמר).

ג. קיים חשש כי בעל הדין שכנגד אינו מסוגל לקבל החלטה חופשית ומרצון, ואין לו אפוטרופוס.

ד. קיים עניין ציבורי בגינוי ההתנהגות ובהטלת סנקציה, גם אם מדובר בעניין אזרחי. לדוגמא: הליך נגד הנתבע הוא בשל סיכון בריאות הציבור, זיוף ועוד.

ה. קיימות תביעות רבות מאותו סוג, או שמדובר בהפרות חוזרות ונשנות של אותו חוק, והמדינה רואה לנכון לקבל הכרעה שיפוטית כדי לתת למקרים אלה טיפול קולקטיבי ושוויוני ולשמור על מדיניות אחידה.

ו. המדינה זקוקה לפסק דין או לצו של בית המשפט כדי שתוכל לפעול. למשל: שינוי רישום במרשם האוכלוסין.

ז. המדינה מבקשת לקבל סעד זמני – צו מניעה זמני, צו עיקול זמני, צו עיכוב יציאה מן הארץ, מינוי כונס נכסים זמני (יצוין, כי לאחר מתן הצו הזמני עשויה התביעה העיקרית להתאים לגישור). ייתכנו חריגים לכך בנסיבות מיוחדות שבהן ניתן לפנות לגישור בהליך מעין זה.

ח. הנסיבות מצביעות על כך, שאין סיכוי סביר ליישוב הסכסוך מחוץ לכותלי בית-המשפט. למשל: בעל הדין שכנגד נוהג בחוסר תום לב או מעוניין לפנות לגישור מתוך ניסיון ליצור סחבת ולעכב את יישוב הסכסוך.

ט. בסכסוך קיים חומר ראייתי סודי או רגיש שהמדינה אינה מעוניינת לגלותו בהליך של גישור, שבו התחייבות הצד השני לסודיות היא מכוח חוזה בלבד, או שקיים חומר שמוטל עליו חסיון על פי דין ואשר באי גילויו על ידי המדינה יש בו כדי לסכל את יישוב הסכסוך בדרך של גישור.

י. עיקרו של הסכסוך הוא היקף הסמכויות של רשות מוסמכת על פי דין.

י"א. המצב המשפטי הוא, לדעת המדינה, ברור וחד משמעי והסכסוך אינו נופל בגדר המקרים המתאימים לגישור לפי סעיף 3 (המפורט למעלה).

י"ב. הסכסוך הוא קנטרני.

שיקולים אלה כמובן רלוונטיים גם לרשות מקומית או לתאגיד עירוני, אולם גם אם כבר קיים מקרה המתאים לגישור, נשאלת השאלה, מה יגרום לרשות מקומית או תאגיד עירוני, להחליט לסיים את הסכסוך מחוץ לכותלי בית המשפט ולנציגיהם להיות מעוניינים להשתתף בהליך כזה, תוך הבנה שייתכן וידרשו לעשות ויתורים הנוגעים לכספי ציבור.

כידוע, הליך הגישור יכול להתקיים רק בהסכמת כל הצדדים. הסכמת הצדדים להשתתף בהליך הינה מראשיתו ועד להסדר המתגבש בסופו כאשר לצדדים קיימת האפשרות, בכל עת, להפסיק את הליך הגישור. זהו אחד מעקרונות היסוד של הליך הגישור וקיומו "מחייב" למעשה צד המעוניין ליישב את הסכסוך בהליך של גישור, לגרום לכך שגם הצד השני יהיה מעוניין להישאר בהליך ולא להפסיקו. עצם העובדה שההליך הוא התנדבותי ומתקיים מתוך בחירה חופשית של הצדדים, מאלצת למעשה צדדים שיש להם אינטרסים מובהקים לסיים את הסכסוך מחוץ לכותלי בית המשפט, לנקוט בקו שישמר גם את הצד השני סביב שולחן המו"מ על מנת שההליך יסתיים בהסכם. מה אם כן ישאיר את נציגיהם של רשות מקומית או תאגיד עירוני סביב שולחן המו"מ ?

טענה אפשרית היא שאם שמירה על כספי הציבור הוא בראש מעייניה של הרשות המקומית או של התאגיד העירוני, הרי שהליכים משפטיים גם הם עולים כסף והימנעות מהם דווקא תיטיב עם הקופה הציבורית, אולם ברוב המקרים, את הרשות המקומית או התאגיד העירוני מייצגים עורכי דין חיצוניים הפועלים עבורה באופן שוטף תמורת שכר טרחה קבוע. זה נכון שבד"כ הסכמי שכר הטרחה כוללים מרכיב נוסף עבור הליכים משפטיים, אולם אלו לא נתפסים, ע"י בעלי התפקידים, כוויתור על כספי ציבור אלא דווקא כהוצאה לטובת הגנה על כספי הציבור.

באחד המקרים שבהם נתקלתי, רשות מקומית נאבקה מול ספק בהליך משפטי לחילוט ערבות בהיקף של 200,000 ₪, כאשר שכר טרחת עורכי הדין שייצגו אותה בהליך זה הגיע ל- 50,000 ₪. הרשות לא ראתה את עלות שכר הטרחה כוויתור על כספי ציבור בעוד הגעה להסכם עם הספק והשבת חלק מהערבות שחולטה, נתפס כוויתור שאינה יכולה להסכים לו.

אחד היתרונות של הליך הגישור הוא השליטה המלאה שיש לצדדים בתהליך ובתוצאותיו. ניתן להניח שרשות מקומית או תאגיד עירוני יעדיפו לסיים סכסוך בהליך גישור תוך קניית סיכון לתוצאה גרועה יותר בהליך המשפטי, אולם אינני בטוח כלל ששיקול זה הוא חזק מספיק.

במקרה אחר בו צד להליך הגישור היה רשות מקומית, הסביר לי ראש הרשות באחת מהישיבות הפרטיות, בצורה ברורה לחלוטין: "תפקידי יסתיים בתום הקדנציה, יתכן ואבחר שוב ויתכן ולא, מדוע עלי להתנדב לשלם אפילו חלק מסכום התביעה, ולפגוע בתפקודה השוטף של הרשות כבר עכשיו ? יש לי אינטרס ברור שההליכים יתמשכו, אפילו שנים, גם במחיר של קבלת פסק דין ואפילו בסכום גבוה יותר, מכיוון שמי שיאלץ לשאת בו הוא ראש הרשות הבא".

כיצד יכול להתמודד מגשר, מקצועי ככל שיהיה, עם טענה כזו ?

ובכל זאת, אנו רואים בתקופה האחרונה נטייה גוברת והולכת של רשויות מקומיות או תאגידים עירוניים, להסכים להשתתף בהליך של גישור ואפילו להגיע לפשרות הכוללות חיובים או ויתורים כספיים, מבלי להידרש להכרעה של בית המשפט.

אמנם השיקולים הרגילים של קניית סיכון, שמירה על כספי ציבור, שליטה בתוצאה הסופית, רצון לסיים את הסכסוך מהר וכמובן שמירה על סודיות התוצאה, הם בהחלט שיקולים רלוונטיים גם לרשות מקומית או תאגיד עירוני, אולם מעבר לכך, אני נתקל בשיקולים נוספים ולפחות שניים מהם ראויים להדגשה:

האינטרס האישי של נציגי הרשות המקומית או התאגיד העירוני

מסתבר, ואולי זו תהיה הפתעה לקוראים, גם ברשויות המקומיות עובדים בני אדם, בדיוק כמונו יתר האזרחים, והם מיוצגים ע"י עורכי דין בשר ודם. התפיסה הרווחת היא שאנשי הרשות יעדיפו הליכים משפטיים על פני יישוב סכסוך בדרכים אלטרנטיביות, אינה בהכרח נכונה. אנשי הרשות, בעיקר אלו שאינם מנוסים בהליכים משפטיים, יעדיפו לא להגיע לבית המשפט ולמצוא דרכים אחרות ליישב סכסוך שהתגלע, בין אם בדרך של מו"מ ישיר ובין אם בדרך של השתתפות בהליך גישור.

עבור נציגי הרשות המקומית או התאגיד העירוני, הגם שהם מייצגים יישות אחרת ולא את עצמם, עצם ההגעה לבית המשפט אינה נעימה. לעיתים המידע כלל אינו בידיהם אלא בידי קודמיהם והם נדרשים להצדיק החלטות שלא הם קיבלו, לעיתים העניין כרוך בחשיפה לחקירה נגדית, אולי אפילו התמודדות עם האשמות אישיות, קעקוע האמינות ואפילו חיוב אישי במקרים קיצוניים ועל כן, הם יעדיפו להימנע מכך אם הדבר יתאפשר להם.

ככל שהליכי הגישור הולכים ותופסים מקום נכבד יותר במערכת המשפטית, והצלחות - דהיינו סיום הליכים בהסכם, מקבלות הד תקשורתי, הידיעה שניתן ליישב סכסוכים בדרך יעילה וקצרה הרבה יותר מחלחלת גם לתודעתם של נציגי הרשות המקומית או התאגיד העירוני. עושה רושם שהאמון בהליכי הגישור הולך ומתרחב ורשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, מסכימים לתת הזדמנות להליך זה.

הרשויות המקומיות עצמן מבינות כי ניתן ליישב סכסוכים בדרכי שלום וככל שיתרבו ההצלחות, כן יעדיפו נציגי הרשות המקומית או התאגיד העירוני ליישב את הסכסוך בהליך של גישור ולהימנע מלהגיע ולייצג את הרשות או התאגיד העירוני בבית המשפט.

האינטרס הציבורי אינו רק שמירה על כספי ציבור אלא גם יישוב סכסוכים

אין זה סוד שיותר ויותר רשויות מקומיות מפעילות מרכזי גישור קהילתיים, כחלק מהתפיסה שיישוב סכסוכים הינו שירות, ככל השירותים האחרים, אשר ראוי שרשות מוניציפאלית תעמיד לטובת תושביה.

יתרה מכך, "המרכז לשלטון מקומי", שהינו גוף המאגד את כל העיריות והמועצות המקומיות בישראל, מפעיל בעצמו מרכז גישור – "הבית לגישור ובוררות", שמקבל תיקים בהם מעורבות רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים מסוגים שונים לרבות:

ü סכסוכים כספיים כאשר אחד הצדדים הוא רשות מקומית - תביעות כספיות בין הרשות המקומית לספקים שונים כגון חברות לעבודות בנייה בתחומי הרשות או לאספקת שירותי גינון, פרסום, הסעה, וכיו"ב.

ü סכסוכים בין רשות מקומית לבין מחזיקי נכסים - בגין חיובים שלא שולמו עבור מיסים ושירותים מוניציפאליים כגון: ארנונה, מים, ביוב, אגרות תיעול, היטל סלילת כבישים ועוד.

ü סכסוכים בין אזרחים/תושבים לרשות המקומית: תביעות עקב ליקויים בשטחה המוניציפאלי שגרמו למפגעים תברואתיים או נזקי גוף.

ü סכסוכים בין רשויות מקומיות בינן לבין עצמן - בגין שירותים שונים שרשויות מספקות האחת לשנייה כגון: שירותי וטרינריה, שירותי חינוך או בין רשויות מקומיות גובלות בנושאים שונים כגון: סכסוכי גבולות, בקרת רמזורים, פיתוח כביש גובל, ניקוז וביוב וכיו"ב.

בשנים האחרונות עמדתי בקשר עם רשויות מקומיות רבות לצורך סיוע בהקמה של מרכזי גישור קהילתיים בתחומי שיפוטן המוניציפאלי. במסגרת זו, הבהרתי לאנשי הרשות כי אחד העקרונות הבסיסיים להצלחתו של מרכז גישור קהילתי, הוא חיבור ישיר של ראש הרשות או גורם בכיר אחר ברשות, עם התפיסה העומדת בבסיס הגישור והיא ההכרה כי יש להעדיף פתרון סכסוכים בדרכי שלום על פני הליכים משפטיים וכי על הרשות לספק לתושביה שירותי גישור על מנת לאפשר זאת.

בהיעדר גיבוי של ראש הרשות להקמת והפעלת מרכז גישור קהילתי, לא תצלח היוזמה. ואכן, ניתן להיווכח בבירור כי באותם מקומות בארץ בהם פועלים מרכזי גישור, ראש הרשות "מחובר" למטרותיו של המרכז באופן מוחלט, תומך ומעודד את צוות המרכז ומקדם את מטרותיו.

כאשר ראש הרשות מאמין בהליכי הגישור ומחויב לאיכות חיי תושבי הרשות, והוא אף מוכן להשקיע בכל גורם שיסייע לקידום הרעיון, הוא פועל מתוך הבנה שקיים אינטרס מובהק לתושבי הרשות להמעיט בסכסוכים ולמצוא דרכים ליישבם בדרכי שלום.

לרשות המקומית יש אינטרס ברור, ולא רק מתוך הפגנת דוגמא אישית של ראשיה, להעביר להליך גישור גם סכסוכים בהם מעורבת אותה רשות מקומית או תאגיד עירוני השייך לה, שכן ברור לפרנסי הרשות המקומית כי סיום סכסוך בהליך גישור הינו אינטרס מובהק של התושבים עצמם. הערך של שמירה על כספי ציבור דר בכפיפה אחת עם הערך של סיום סכסוכים בדרכי שלום ומכאן, שהתשובה לשאלה שבכותרת המאמר הינה חיובית.

מן הסתם יש להביע הערכה לאותם יוזמים של מרכזי הגישור הקהילתיים אשר ללא כוונה, גרמו לכך שגם הרשויות עצמן נוטות ליישב סכסוכים בהם הן מעורבות בהליכים של גישור.

קול קורא לעו"ד המייצגים רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים

מתוך אמונה שלמה בהליך הגישור כאלטרנטיבה הטובה ביותר ליישב סכסוך, אני מבקש לעשות שימוש בבמה זו וקורא לעו"ד חיצוניים המייצגים רשויות מקומיות ותאגידים עירוניים, לתת ביטוי לשני אינטרסים מובהקים של הרשות המקומית או התאגיד העירוני שפורטו לעיל:

1. האינטרס האישי של עובדי הרשות המקומית או התאגיד העירוני להימנע מלקחת חלק בהליכים משפטיים.

2. האינטרס הציבורי ליישב סכסוכים בדרכי שלום.

מתן ביטוי לאינטרסים משמעו לאפשר ואף לעודד את לקוחותיהם – הרשויות המקומיות והתאגידים העירוניים, להסכים להיות צד להליך גישור, לא רק לאחר שהחלו ההליכים המשפטיים אלא דווקא לפני שהם החלו, עוד בשלב המו"מ לפני תביעה, ואף לקחת צד פעיל כעו"ד מייצגים בהליך כזה, על מנת להשפיע על לקוחותיהם להגיע להסכם בהליך של גישור.

 
 

אמיר זימן, מגשר, עו"ד ונוטריון, עוסק ביישוב סכסוכים בכלל ובגישור בפרט לרבות גישור עסקי, גישור משפחה וגירושין בשיתוף פעולה.

שימש בעבר יועמ"ש של רשות מקומית – המועצה המקומית תעשייתית "נאות חובב".

חבר בצוות המגשרים במרכז גישור בבית לגישור ובוררות